2013/06/16

Crisis de la representación política...desde la teoría política

Este resumen es un extracto del contenido del trabajo: “Sobre la representación política: expectativas, transformaciones y adaptación a nuevos contextos”, incluido en Beltrán, E. y Vallespín, F., eds. (2011): Deliberación pública y democracias contemporáneas (Síntesis, Madrid) cap.1.

La crisis económica mundial ha multiplicado la insatisfacción ciudadana con la política y sus principales actores, los partidos políticos. Ha puesto de relieve, no solo los constreñimientos económicos de la política democrática, sino las debilidades de nuestras instituciones y, sobre todo, de los partidos políticos como intermediarios de la acción política.

La impotencia para controlar la situación mostrada por gobiernos de diferente signo, cuya popularidad se desploma en cuestión de meses, unida a la proliferación de los casos de corrupción, han generado un enorme descontento que se traduce ya abiertamente en la sensación de crisis sistémica y que ha hecho que se multipliquen los diagnósticos sobre la actual crisis de representación política y las supuestas fórmulas para atajarla.

No obstante, para realizar un diagnóstico adecuado, debemos partir de una serie de premisas que nos permitan observar con claridad la situación, y separar lo que es coyuntural de lo que se debe a cambios estructurales que afectan a nuestros sistemas políticos. Para ello el análisis realizado desde la teoría política nos puede ofrecer algunas pautas para evaluar la situación con cierta distancia, con objeto de poder determinar mejor la orientación que deberían seguir las propuestas de reforma. Si no, nos arriesgamos a introducir propuestas puntuales, desvinculadas entre sí que, como ya se ha demostrado en otros sistemas de nuestro entorno, no solucionan los problemas que se quiere ataja

En este sentido, deberíamos tener en cuenta que:


  • las democracias contemporáneas son ante todo gobiernos representativos. La representación moderna tiene características distintivas, ya que está ligada a las ideas de soberanía y de gobierno limitado. Es el mecanismo institucional que permite hacer efectiva la soberanía popular, pues de la deliberación en la asamblea surge la definición de lo que constituye el interés general (que nunca es preexistente), lo que permite solventar el problema de la heterogeneidad de intereses que caracteriza a las sociedades modernas, y por ello está indisolublemente ligada a la primacía del poder legislativo.A pesar de su centralidad, los mecanismos institucionales concretos a través de los cuales se configura la relación representativa no han cesado de ponerse en cuestión, dando lugar a modificaciones sustantivas periódicas a lo largo del tiempo, como fue el paso a la democracia de partidos, o la renovación del modelo tras la crisis que desencadenó la II Guerra Mundial. Pero lo que no se encuentra son propuestas solventes de transformación radical, pues la representación constituye un pilar de nuestras democracias.

  • una vez establecida esta premisa, el problema con el que nos encontramos es que los mecanismos institucionales encargados de hacerla efectiva se aplican a una realidad que se ha transformado totalmente. Asistimos a una profunda modificación del equilibrio de poderes tradicional y de los niveles de gobierno, lo que provoca muchas tensiones en los modelos existentes. Por un lado, los parlamentos han perdido su función como impulsores de la actividad legislativa frente a los ejecutivos, y se ha creado una Administración Pública (como resultado del desarrollo de los Estados de bienestar) que ocupa su espacio en ese equilibrio, lo que ha supuesto una fundamental modificación de los criterios de legitimidad del sistema político como tal, con la disminución del peso de la representatividad en beneficio de la eficacia. Y si, por otro lado, a esto le sumamos una nueva estructura multinivel, que pone en cuestión el concepto tradicional de soberanía, una de las piezas fundamentales del concepto moderno de representación, la pregunta que hay que hacerse es si y de qué forma el modelo clásico puede continuar siendo el principio inspirador de una organización institucional radicalmente diferente. Por eso revisar la articulación institucional de la representación exige tener en cuenta esta realidad, no ignorarla.

  • lamentablemente, el debate más político sobre la representación se suele centrar en la concreción de cada uno de los elementos de los sistemas electorales (proporcionales v. mayoritarios; formas de candidaturas; diseño de circunscripciones; fórmula electoral, etc.), que son los que en parte determinan la relación representativa. Y, antes de entrar en los detalles, hay que reconocer que, aunque en este momento la discusión en muchos países se haya trasladado del ámbito académico a la calle, la forma concreta de articular la representación siempre ha estado sujeta a críticas y en constante evolución, porque las decisiones que constituyen la base de su configuración son esencialmente políticas (no meramente técnicas) y no son aceptadas por los que se consideran perjudicados por ellas. Así, aunque los modelos posibles para hacer efectiva la representación son variados y todos ellos “democráticos”, los problemas para introducir cambios tienen que ver con la necesidad de hacer una revisión previa de las decisiones políticas que condicionaron la selección inicial.


  • el discurso de crisis de la representación política a veces se identifica simplemente con la desconfianza hacia los políticos profesionales (elite de los partidos) y se traduce en una reivindicación de la participación e implicación ciudadana en las instituciones. Esto exige revisar la relación que debe existir entre ciudadanos y gestores públicos para repensar las relaciones representativas.

Por todo ello, la reflexión sobre la calidad de las democracias contemporáneas requeriría determinar previamente las exigencias normativas de la representación política, pero analizando ésta de forma global y, totalmente dependiente de ello, conectándola con las reivindicaciones de más espacios de participación ciudadana, pues son interdependientes.

¿Qué puede aportar la teoría política a estos debates?


A partir del conocido análisis de Pitkin (1967), podríamos identificar como elementos del concepto de representación política democrática el que alguien ha sido autorizado a actuar en nombre de otro, a través de una elección, por tener determinadas características que generan una cierta identificación por parte del representado, para que actúe en su beneficio o interés, de forma receptiva, de lo cual tendrá que rendir cuentas con posterioridad. Todas estas dimensiones que están implícitas en el concepto de representación son importantes, porque la forma de entenderlas y la relación que establezcamos entre ellas es lo que da lugar al debate permanente sobre la representación y explica muchos de los conflictos vividos por los sistemas democráticos desde su origen.

Autorización

La relación representativa se establece a través del mecanismo de la elección, aunque no todas las elecciones de cargos públicos dan lugar a esa relación de representación ciudadana; es algo que debería ser evidente, pero que no acaba de quedar claro enel debate actual. Desde el diseño original, inicialmente ligado a la teórica primacía de los parlamentos como sedes del poder soberano, lo cierto es que tanto el discurso como las percepciones sobre la representación han ido evolucionando hasta proyectarse sobre cualquier tipo de elección de cargo público, introduciendo confusión sobre su esencia y sus características, pues equiparan la representación funcional con la de tipo político.

Esta tendencia se ha visto acentuada por el hecho de que las elecciones se están convirtiendo cada vez más en meros procesos para elegir a los que van a ser cabeza del ejecutivo. Sin embargo, no debería hablarse de “representatividad” en el mismo sentido cuando nos referimos a un gobierno o a un parlamento, porque la relación representativa que se establece no es idéntica en uno y otro caso, ni debería serlo.

En lo relativo a las elecciones parlamentarias, concretar la forma a través de la cual se va a institucionalizar la representación, como ya hemos señalado, siempre ha sido una fuente constante de discusión. Especificar cuáles debe ser sus elementos: la base territorial (circunscripciones grandes o pequeñas; correspondencia con ciertas identidades políticas); el principio inspirador del sistema (más proporcionales o mayoritarios); la forma de las candidaturas (más abiertas o más controladas por los partidos políticos); los techos electorales; o la fórmula electoral de reparto de escaños, son cuestiones políticas de primer orden que determinan el modelo que articula la representación en un sistema democrático.

Cuando en determinados momentos ese debate se agudiza y se convierte en reivindicación política, como está ocurriendo en estos momentos en España, puede repercutir de forma importante en la consideración del sistema como “representativo”.

No obstante, no hay modelo “más equitativo” o más “representativo” en términos absolutos, pues es el resultado de una serie de decisiones políticas, que siempre son controvertidas. En las últimas décadas, muchos países han aprobado reformas de sus sistemas electorales, algunas de gran calado, para dar respuesta a reivindicaciones de los que se consideraban más perjudicados por el diseño del modelo, y el resultado ha sido muy variado, pero en lo que están de acuerdo los expertos es que no suelen solucionar los problemas políticos a los que tratan de dar respuesta.

Representatividad

Otras de las dimensiones de la representación tienen que ver con la exigencia de que exista algún tipo de correspondencia entre representantes y representados, por compartir ciertos rasgos (dimensión descriptiva).

Tradicionalmente, esta dimensión explicaba la necesidad de articular la representación sobre una base territorial: la circunscripción. El vínculo territorial garantizaba una cierta correspondencia que aseguraba la representatividad de los candidatos, y sigue siendo todavía uno de los pilares del modelo. Pero después llegaron reivindicaciones, por ejemplo, para que hubiera candidatos procedentes de la clase trabajadora, de minorías en países con pluralidad cultural, o que fueran mujeres.

En el caso de España, el desafío sería precisar, en las actuales circunstancias, de qué manera queremos tener en cuenta esa pluralidad cultural existente en nuestro país a la hora de proponer el nuevo modelo.

Identificación simbólica

La dimensión simbólica del concepto de representación, por otro lado, tiende a enfatizar los vínculos emocionales para considerar a los representantes como “representativos”. El peso de esta dimensión en la valoración final de la relación representativa se ve reforzado por la tendencia a identificarla con el vínculo directo con los jefes de gobierno, favoreciendo las opciones populistas. Pero si el vínculo representativo se proyecta sobre una persona, resulta muy difícil evaluar su calidad incorporando otras exigencias aparte de la identificación emocional con el candidato, lo que contribuye a avanzar hacia las democracias de audiencia (Manin, 1997).

Sin embargo, la crisis actual de los partidos y el descrédito de los considerados políticos profesionales ha generado un problema de falta de confianza, que en una época de crisis institucional concede a esta dimensión una gran una importancia.

Actuar en beneficio de los ciudadanos, siendo receptivos a sus demandas

El análisis de la calidad de la representación no sólo debe hacerse teniendo en cuenta sus elementos formales, sino también su dimensión sustantiva, porque resulta constitutivo del vínculo representativo de las democracias modernas que el representante actúe en beneficio o interés de otro. Sin embargo, cuando queremos concretar algo más cuáles deben ser las pautas que deben seguir los representantes, pues son las que van a servir para evaluar su actuación, nos encontramos con una gran indeterminación e incluso exigencias contradictorias. Porque cabe plantearse qué significa actuar en beneficio o interés de otro, o qué conductas y resultados debemos exigir a los representantes.

Determinar si se está actuando en interés o beneficio de otro es siempre algo controvertido, y el juicio que hagamos puede variar en función del plano temporal en el que nos situemos (pues hay intereses a corto, medio o largo plazo); de la decisión previa sobre lo que constituye el interés principal que hay que satisfacer; y de la propia visión del mundo que se tenga. De hecho, gran parte de la percepción de la crisis se debe a que los partidos en el gobierno deben optar por ser “responsables”, en el sentido de sacar a España de la crisis en el contexto de la UE, o ser “receptivos” a las demandas ciudadanas para que cesen los recortes.

Exigencia de responsabilidad

Y esto nos lleva a referirnos a otra de las dimensiones de la representación: la exigencia de responsabilidad, porque lo que caracteriza la relación entre representantes y representados en las democracias modernas es la necesidad de que los primeros den cuenta de su actividad. Por supuesto, el instrumento básico para hacerlo es la celebración de elecciones periódicas, núcleo de la concepción moderna de democracia, pero actualmente el debate se centra en analizar si es factible introducir otros mecanismos para realizar ese control durante los mandatos.

Sin embargo, el tipo de controles propuestos dependerá totalmente de la visión de la representación de la que partamos (Mansbridge, 2003). Si estamos convencidos de que lo más importante es que los representantes actúen de acuerdo con las promesas incluidas en el programa electoral de sus partidos, la rendición de cuentas deberá basarse en el juicio que hagamos sobre su cumplimiento, y el control podrá traducirse en determinadas formas de sanción. Si pensamos que elegimos unos representantes para que adopten decisiones en una situación de incertidumbre, cuando evaluemos la calidad de su acción representativa deberíamos tener en cuenta cómo se produce la toma de decisiones y cómo se explican éstas a la ciudadanía, lo que nos ofrecería nuevas posibilidades de control y de ligar la actividad representativa con otras formas de participación política distintas del voto en elecciones periódicas.

Esto nos lleva a una conclusión que políticamente parece difícil de aceptar, y es que desde la perspectiva de la teoría representativa no hay una única forma correcta de enfrentarse a estas tensiones. Cuando se plantean conflictos, por ejemplo, entre las preferencias de los votantes reflejadas en las encuestas, los que parecen ser sus intereses a largo plazo, o el interés general, los representantes pueden actuar legítimamente de diversas maneras mientras respeten los principios de la visión de la representación que proclamen. Y resulta fundamental que los criterios de exigencia de responsabilidad partan de este hecho si quieren tener una cierta coherencia.

Intermediación de los partidos políticos o participación directa ciudadana. 


No obstante, a estas tensiones intrínsecas que provienen de los significados del propio concepto y de las diferentes visiones que tiene de ello la ciudadanía, se suman otras aún más intensas, especialmente la generada por la intermediación de los partidos políticos, pues está muy extendida la percepción de que ese papel distorsiona la representación política y es una de las principales causas de su crisis.

Por ello, la mayoría de las reformas de los sistemas electorales que se proponen están dirigidas a controlar las supuestas “malas prácticas” de los partidos. Desde las propuestas de candidaturas independientes o listas abiertas en la presentación de candidaturas, para supuestamente “acercar” a los representantes de forma directa a los ciudadanos, a la demanda de más controles directos a su actividad, a través de nuevas formas de participación ciudadana, en todas ellas subyace una amplia y creciente desconfianza hacia los partidos.

No obstante, a pesar de que las culpas se sitúan en los comportamientos de los propios partidos, muchos analistas señalan que es su debilidad estructural, no buscada por ellos mismos, la que estaría acentuando la crisis de una forma de concebir la representación política.

En este sentido, Mair (2005) destaca que en las últimas décadas en los sistemas democráticos se pueden percibir una serie de transformaciones generadoras de dos tendencias que se refuerzan mutuamente: un aumento de la indiferencia de los ciudadanos hacia lo político y un repliegue de los líderes políticos al ámbito institucional.

Se trata de procesos complejos, impulsados por factores muy diversos, y que tienen que ver con cambios sociales de calado como el incremento del individualismo o la pérdida de influencia de las asociaciones tradicionales (sindicatos, iglesias, etc.). Y todos ellos habrían contribuido a potenciar un sentimiento profundamente antipolítico que se refleja sobre todo en la demanda de cesión de poder a los expertos u organizaciones profesionales “no partidistas”, pero que también explicaría la deriva populista de nuestras democracias. Porque la otra cara de esta evolución es el repliegue del esfuerzo político de los partidos, centrados en promocionar a líderes despolitizados (desideologizados) que se presentan a sí mismos como los mejores gestores del interés general, únicamente ocupados en conseguir cargos institucionales.

Al final, concluye Mair, todas estas transformaciones refuerzan la deslegitimación del modelo de representación política, pues diluyen aún más la importancia del control electoral (al que no están sujetos los expertos) en beneficio de otro tipo de controles basados en una “legitimidad procedimental” y distintos criterios de exigencia de responsabilidad: eficiencia, procedimientos equitativos y forma de actuar.

Hay otras propuestas que parten de la crítica a los modelos de representación existentes que, por el contrario, no van encaminadas a promover el gobierno de los expertos sino la devolución de poder a los ciudadanos. Desde este punto de vista, la solución a los problemas planteados se articularía a través de la inserción de mecanismos de participación ciudadana en las instituciones y en la toma de decisiones. Pero resulta importante diferenciar las propuestas que pueden contribuir a mejorar la calidad de la representación (sobre todo las enfocadas hacia el control de la actividad de los representantes) de aquellas que pretenden sustituirla.

La forma básica de participación ciudadana (no lo olvidemos, no lo minusvaloremos) es el voto en las elecciones para designar a los candidatos en los parlamentos, y mejorar los sistemas electorales, como ya hemos comentado, en el sentido de favorecer la posibilidad de elegir representantes que sean considerados como tales por la ciudadanía, contribuye a reforzar la legitimidad del sistema. Pero esto no excluye que quepa reivindicar otras formas de participación ciudadana complementarias que puedan mejorar la calidad de la representación desde la perspectiva de su dimensión sustantiva.

La conclusión que cabe extraer de todo esto es que nos encontramos en una nueva etapa que nos debe forzar a pensar en nuestras democracias de forma distinta, ligando la reflexión sobre la representación y la participación. Porque las formas representativas no se agotan solo en la articulada a través de las elecciones (Saward, 2010), por el contrario, en nuestros sistemas políticos cada vez hay más reivindicaciones de representatividad no electoral (de grupos, organizaciones y personajes famosos). Por eso una de las vías para mejorar su calidad es fomentar una educación cívica que contribuya a que los ciudadanos asuman esas tensiones y aprendan a vivir en esa complejidad, pues ésta no va a desaparecer introduciendo propuestas de reforma del sistema electoral, como un cambio de fórmula electoral o proponiendo listas abiertas, ni siquiera prescindiendo de los partidos.


Conclusiones generales


Estos debates reflejan muy bien la incapacidad que tenemos para pensar nuestras categorías desde esta realidad, y la imperiosa necesidad de hacerlo de forma global, considerando cuál es el modelo más conveniente.

Debería tenerse en cuenta entonces que:
  • la crítica generalizada al sistema electoral lo ha convertido en “injusto” a ojos de los ciudadanos, por lo que deberían introducirse modificaciones que, sin embargo, no van a solucionar por sí solas los problemas identificados. Esos cambios deberían abordase teniendo en cuenta todas las dimensiones de la representación., lo que debería implicar consensuar algunas decisiones previas importantes a partir de las cuales fijar los diferentes elementos del sistema. Pero en lo que no se insiste suficientemente es en que la elección de cada uno de sus elementos se basa en decisiones políticas previas que son las que hay que revisar en primer lugar.
  • las reformas del sistema electoral sí pueden ayudar a mejorar la percepción que tienen los ciudadanos de la calidad de la representación, pero eso no sucede necesariamente así siempre. Como hemos señalado, es importante que no se proyecte sobre expectativas generadas desde una visión de la relación representativa como agencia, sino sistémica. Porque sólo de esta forma los ciudadanos podrán hacer un juicio adecuado sobre ella, centrándose no sólo en el procedimiento existente para elegir a los representantes, sino evaluando su comportamiento y exigiendo responsabilidad política. Sólo cuando el conjunto de sus decisiones y comportamientos se aleje injustificadamente de las expectativas y deseos de los ciudadanos, sin obtener explicaciones, se debería poner en cuestión la relación representativa, lo que puede estar sucediendo en España en este momento de crisis para ciertos sectores de la ciudadanía. Porque parte del grado de legitimidad de la relación representativa depende de la percepción que tenga la ciudadanía. Otros ciudadanos lo que persiguen es simplemente un cambio de políticas que se solventa intentando modificar las mayorías parlamentarias en las elecciones, para que acceda al poder un nuevo gobierno.
  • para hacer más preciso ese juicio, tendríamos que realizarlo siendo conscientes de los constreñimientos que impone nuestra organización institucional. Así, habría que tener diferentes expectativas del carácter representativo de un parlamento, un gobierno o un presidente, y juzgar su acción y la de sus miembros en relación con sus funciones y competencias efectivas. Por ello habría que evitar, por ejemplo, identificar sin más el juicio sobre las actuaciones de un gobierno con el de la representatividad de un parlamento. Igualmente, sería imprescindible tener en cuenta que en los sistemas multinivel coexisten diferentes niveles de gobierno con instituciones representativas, cuyas actuaciones pueden entrar en conflicto ( en España ahora son evidentes las tensiones entre el nivel de la UE y el nacional).
  • parte del actual descontento se debe a la organización interna de los partidos políticos y a los usos introducidos en el funcionamiento institucional. Por ello puede resultar más eficaz centrar las propuestas de cambio en esos usos que en transformaciones del modelo institucional (que siempre implican ventajas e inconvenientes, y que son susceptibles de ser desvirtuados a través de dichos usos). En relación con ello, cuando pensamos en introducir nuevas formas de participación ciudadana, éstas deberían diseñarse, no desde la perspectiva de sustituir unas instituciones representativas que no funcionan, sino para mejorar su calidad.
  • no obstante, como hemos señalado, siempre van a coexistir diferentes visiones de lo que constituye la representación política, y la valoración del modelo en el que se plasme y su funcionamiento dependerán totalmente de los prepuestos normativos de los que partamos. Curiosamente, a la vez, esa pluralidad de significados es la que facilita su adaptación a diferentes contextos y momentos históricos y favorece que siga siendo uno de los pilares de las democracias contemporáneas.

 Bibliografía: 

Mair, P. (2005): “Democracy Beyond Parties”, Center for the Study of Democracy, http://escholarship.org/uc/item/3vs886v9

Manin, B. (1997): The Principles of Representative Government (Cambridge: Cambridge University Press).

Mansbridge, J. (2003): “Rethinking representation”, APSR, vol.97, issue 4, nov.

Pitkin, H.(1967): The Concept of Representation (Berkeley: Univ. of California Press).

Saward, M. (2010): The Representative Claim (Oxford: Oxford University Press

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